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Le Conseil d’Etat, une troisième chambre ?

Par Patrice Gélard, sénateur de Seine-Maritime
Le Figaro, vendredi 11 avril 2003

La décision du Conseil constitutionnel du 3 avril 2003 sur la loi relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques a, en fait, validé la totalité de la loi à la seule exception du a) du 2 de l’article 4. Il a donné de la sorte raison tant au gouvernement qu’au Parlement sur la mise en place de nouveaux modes de scrutins régionaux et européens et sur les nouvelles règles en matière de financement des campagnes électorales et d’accès aux mass médias audiovisuelles. De surcroît, cette décision reprend globalement la jurisprudence antérieure sur de très nombreux points : par exemple, la condamnation réitérée de l’usage manifestement excessif du droit d’amendement dans le débat parlementaire et la reconnaissance de la constitutionnalité du vote conforme d’un texte adopté par l’autre Chambre.

Le Conseil rappelle en outre qu’il ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision contrairement au Parlement. Il souligne que le Parlement peut régler de façon différente des solutions différentes et qu’il peut adopter des modes de scrutin complexes lorsque cette complexité est conforme à l’intérêt général à une condition il est vrai d’explications auprès des électeurs. Il indique ainsi que le seuil des 5 % des suffrages exprimés pour fusionner des listes n’est contraire ni au pluralisme, ni à l’égalité devant le droit de suffrage, ni à la liberté des partis politiques.

En revanche, cette décision est à plus d’un titre innovante. Elle l’est tout d’abord dans le refus d’annuler les règles nouvelles de parité (alternance homme femme) du fait que l’assemblée territoriale de Corse en était exclue. Le Conseil se limite à demander que la prochaine loi sur la Corse mette fin à cette inégalité. En fait, le Conseil a estimé que la nouvelle disposition était de nature à renforcer le principe de parité et qu’il n’était donc pas souhaitable de l’annuler.

Il a admis la variabilité à la marge de quelques unités de la composition du corps électoral sénatorial.

L’innovation dans la jurisprudence apparaît dans la définition du mandat européen : les membres du Parlement européen élus en France le sont en tant que représentants des citoyens de l’Union européenne résidant en France. Dès lors, la mise en place d’un scrutin dans huit circonscriptions ne peut porter atteinte au principe d’indivisibilité de la République et à l’unité du peuple français. Les députés européens ne sont donc pas les représentants du peuple français comme le sont les parlementaires nationaux.

Mais l’innovation la plus spectaculaire et qui sera sans doute la plus contestable pour la doctrine est celle qui concerne les avis du Conseil d’Etat. Le Conseil constitutionnel n’avait jamais statué sur le rôle du Conseil d’Etat lorsqu’il donne son avis sur des projets de loi. Tout au plus il avait donné raison a posteriori au Conseil d’Etat dans sa décision de 1982 sur les nationalisations et lui avait donné tort dans sa décision sur les entreprises de presse de 1984. Quant à la Constitution, elle se limite dans son article 39 à préciser que « les projets de lois sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat ». Il n’est nulle part indiqué que le Conseil des ministres ne puisse pas modifier le texte du projet après l’avis du Conseil d’Etat.

La décision du Conseil constitutionnel interprète donc l’article 39 en soulignant que l’ensemble des questions posées par le texte adopté par le Conseil des ministres doit avoir été soumis au Conseil d’Etat lors de sa consultation. Dès lors le pouvoir de modification du gouvernement ne peut intervenir qu’à condition d’avoir été éclairé par l’avis du Conseil d’Etat ou qu’en ayant recours lors du débat parlementaire à des amendements. Du fait de cette décision le Conseil d’Etat change de nature. Il n’est plus seulement le conseiller juridique du gouvernement dont les avis peuvent être suivis ou non. Il est devenu une troisième Chambre non élue dont les avis, non publiés, vont très largement lier la décision du Conseil des ministres. Il est loin d’être évident qu’une telle conception soit unanimement partagée. Peut-être qu’en l’espèce le Conseil, en utilisant le vice de forme, a ainsi évité de statuer au fond sur des seuils jugés par certains comme excessifs. Il faudra donc tirer les conséquences de cette décision qui ne peut être qu’appliquée et qui ne pourrait être modifiée que par une révision constitutionnelle. Patrice GELARD, Sénateur UMP de la Seine-Maritime ; professeur émérite de droit constitutionnel.

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