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Accueil - Travaux parlementaires - Contrôle de l’action gouvernementale - Questions - Questions orales avec débat - Archives 2005
Question orale avec débat d’Alain Lambert, sénateur de l’Orne

Développement et financement des infrastructures de transport

Le 20 octobre 2005, à l’initiative d’Alain Lambert (Orne), a eu lieu un débat sur le développement et le financement des infrastructures de transport. En effet, la cession des participations de l’Etat dans les sociétés d’autoroute et l’utilisation des ressources qu’elle procurera, le financement de l’AFITF, l’audit sur la rentabilité et l’avenir du réseau des trains interrégionaux, la proposition de la commission européenne d’accentuer l’ouverture à la concurrence des transports publics urbains, la nouvelle carte du réseau routier national après transfert aux départements de 18 000 km de routes, la publication des listes noires nationales des compagnies aériennes dangereuses demandent une nouvelle réflexion sur les transports.

Alain Lambert :

Le Gouvernement a engagé, le 18 juillet dernier, la cession des participations de l’Etat dans les sociétés concessionnaires d’autoroutes : autoroutes du sud de la France, autoroutes Paris-Rhin-Rhône et SANEF.

Compte tenu de l’importance de cette opération et de ses implications sur l’avenir de nos infrastructures de transport, M. le Premier ministre s’est engagé à ce que le Gouvernement rende compte au Parlement de l’avancement de cette procédure ; il tient parole, et je lui en donne acte.

Ma question orale, qui s’adresse donc au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et au ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, porte sur le développement et le financement des infrastructures de transport.

Mes chers collègues, j’ai souhaité, par cette question, soulever l’importance de ce débat pour les bassins de vie et d’emploi dont nous sommes les élus. Nous connaissons tous également l’importance stratégique que représentent les infrastructures de transport pour l’avenir de notre pays, pour son rayonnement, pour sa capacité à jouer un rôle éminent, à aller de l’avant, pour renforcer l’accessibilité de la France et son rôle au coeur de I’ Europe.

MM. Breton et Perben se situent dans le contexte de l’annonce faite par M. le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale concernant la privatisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes et de sa volonté d’accélérer la réalisation des contrats de plan Etat-région.

Je souhaite donc interroger le Gouvernement à la fois sur l’accélération de la réalisation de contrats de plan, qui est un point capital pour tous les parlementaires, et sur le moyen d’y parvenir, c’est-à-dire sur le financement, et donc sur la cession des actifs autoroutiers.

Ma question portera d’abord sur le financement des projets d’infrastructures que nous souhaitons pour la France, et que le Sénat comme l’Assemblée nationale réclament en permanence.

Je souhaite savoir comment, dans la durée, le Gouvernement entend doter la France d’infrastructures de transport modernes au bénéfice de nos compatriotes et de nos territoires et comment il compte les financer.

En effet, tous ceux qui, comme moi, se passionnent pour l’aménagement du territoire, tous ceux qui se battent pour le développement économique de leur région, des départements et des pays, tous ceux qui mènent ces combats rêvent de réseaux structurants. Le Gouvernement précédent, auquel j’ai eu l’honneur d’appartenir, s’était fixé des objectifs que le Sénat, après un débat, avait approuvés le 3 juin 2003

Monsieur le ministre, je souhaite que vous nous confirmiez que l’intention du Gouvernement est bien de réaliser le programme que le Sénat avait examiné à l’époque.

Par ailleurs, se pose la question de son financement.

Les sociétés concessionnaires, une fois cédées, ne viendront plus abonder de leurs dividendes l’agence de financement des infrastructures de transport de France, l’AFITF. Dès lors, quels seront les modes de financement programmés pour répondre aux besoins de financement des investissements ainsi identifiés ? Le ministre des transports sera-t-il bien en mesure de disposer de la visibilité, qui peut seule lui permettre d’atteindre des objectifs d’efficacité et de performance sur l’emploi des fonds publics importants concernés ? Enfin, quels projets le Gouvernement souhaite-t-il ainsi financer ?

Les contrats de plan conclus entre l’Etat et les régions sont en cours. Je comprends qu’il s’agit bien de leur donner une nouvelle impulsion. Mais dans quelle mesure cette accélération est-elle envisagée ? En outre, comment concilier cette priorité, politique et juridique, car il s’agit bien d’engagements réciproques - les juristes parlent de contrats « synallagmatiques » -, et la liste des grands projets que je mentionnais précédemment, telle qu’elle a été établie par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin à l’issue de travaux précis et méthodiques ? Je profite d’ailleurs de l’occasion pour saluer M. Raffarin, sous l’autorité duquel j’ai eu l’honneur et le plaisir de servir.

Je rappelle que les choix des projets s’étaient effectués il y a deux ans à la suite d’un rapport d’audit sur les grands projets d’infrastructures de transport établi par le Conseil général des Ponts et Chaussées et par l’Inspection générale des finances, ainsi que d’un rapport de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale, la DATAR. Il me semble important que l’investissement public puisse continuer à être ainsi éclairé par des analyses rationnelles et animé par des objectifs clairs. Nous devons rester là aussi, me semble-t-il, dans l’esprit que la LOLF inspire aujourd’hui à toute dépense publique, s’agissant de l’optimisation de l’utilisation de l’argent public.

Enfin, quel avenir voyez-vous pour l’AFITF ? S’agit-il bien d’un renforcement ? Quelles en seront les conditions à court et à moyen terme ?

Je ne doute pas des éléments de réponse que vous pourrez apporter à ces interrogations. Ce seront autant d’illustrations de la détermination du Gouvernement à poursuivre la politique d’investissement que M. le Premier ministre a annoncée et qui va dans le sens de ce qui avait été décidé par son prédécesseur.

Cependant, je souhaite ajouter quelques questions sur le déroulement budgétaire de cette opération de cession.

Il me semble important que la représentation nationale soit éclairée sur ces opérations, financièrement majeures et techniquement complexes, qui vont nous mener aux financements exceptionnels dont l’AFITF a besoin. Aussi, je voudrais que vous puissiez nous esquisser dès aujourd’hui le calendrier et les conditions de réalisation des privatisations envisagées.

Quelles précautions avez-vous prises pour garantir la transparence de cette procédure ? Quels critères retiendrez-vous pour le choix des investisseurs ?

En effet, de ce choix dépend aussi la qualité de la gestion de notre système autoroutier dans l’avenir. C’est donc quasiment un sujet touchant à la vie quotidienne de l’ensemble de nos compatriotes que j’essaie de lancer ce matin à travers cette question orale avec débat.

Je m’interroge enfin sur ce que deviendront, à l’issue de ce processus, les petits actionnaires entrés dans le capital de ces sociétés au cours des dernières opérations d’ouverture du capital. Le Gouvernement préfère-t-il que ces sociétés restent cotées en bourse, comme cela est parfois évoqué ?

Monsieur le ministre, je vous remercie de bien vouloir nous éclairer sur les modes et les moyens de financement des infrastructures de demain pour notre pays. C’est une question centrale pour la Haute Assemblée et pour les territoires que nous représentons. C’est la raison pour laquelle, compte tenu de l’ordre du jour très dense, le Sénat a utilisé la procédure de la question orale avec débat. Vous pourrez ainsi nous fournir les explications que M. le Premier ministre nous avait promises.

-  Retrouver l’intervention de Jean-Paul Emorine,président de la commission des Affaires économiques, Sénateur de Saône-et-Loire

-  Retrouver l’intervention de Jean Puech, président de l’Observatoire de la décentralisation, sénateur de l’Aveyron

-  Retrouver l’intervention de Catherine Troendlé, sénatrice du Haut-Rhin

Thierry Breton, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie :

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de vous dire d’emblée la fierté qui est la mienne de pouvoir ce matin débattre avec vous de l’avenir et de la modernité de notre pays, tant il est vrai, vous l’avez dit les uns et les autres, et je vous ai bien entendus, que les infrastructures de transport que nous construisons aujourd’hui seront celles qui seront utiles à la France de demain.

Avant d’entrer plus avant dans le vif des réponses aux nombreuses questions qui m’ont été posées, je m’interrogerai devant vous sur l’opportunité de ce débat.

Mesdames, messieurs les sénateurs, ce débat vient à point nommé. Le Premier ministre n’a pas caché son intention de procéder à une analyse approfondie de la situation pour voir dans quelles mesures nous pourrions privatiser les sociétés concessionnaires de service autoroutier. Le Premier ministre l’a dit, et il a été très clair.

Le Premier ministre l’a annoncé sans ambiguïté dans son discours de politique générale. Certains s’en sont émus, d’ailleurs.

C’est donc tout naturellement que nous nous sommes donné les moyens d’analyser les conditions de la faisabilité de l’opération.

Là encore, sans nous en cacher, nous avons procédé à des consultations, notamment aux ministères des transports et des finances. Comme vous le savez, nous avons reçu dix-huit manifestations d’intérêt. Tout cela a été rendu public.

Je rappelle également, mais j’y reviendrai, que nous avons décidé de charger une personnalité indépendante, M. Fort, ancien secrétaire général de la Commission bancaire, de veiller à ce que tout cela se passe de la façon la plus transparente et la plus équitable possible.

Je vous rappelle enfin que, une fois ces dix-huit manifestations d’intérêt reçues, nous nous sommes mis à la disposition du Parlement pour en débattre et en discuter en toute transparence.

Les propositions fermes sont attendues le 7 novembre prochain. A partir de là, mesdames, messieurs les sénateurs, nous verrons bien ce qui est positif ou non, et pour les sociétés concessionnaires de service autoroutier et pour l’Etat, singulièrement pour ses finances publiques.

Cela étant, il y a quand même des propos qui me surprennent, notamment sur la procédure choisie et la nécessité d’un débat parlementaire.

S’agissant tout d’abord du cadre dans lequel s’inscrit l’opération, nous avons pris soin de confirmer que toute l’opération relevait du titre III. Autrement dit, un débat parlementaire n’est pas nécessaire.

Les bras m’en tombent : qui, le premier, a eu recours au titre III, sinon M. Fabius lui-même ? Monsieur Reiner, vous connaissez M. Fabius, c’est l’un de vos amis, n’est-ce pas ?

Lorsque Laurent Fabius a décidé d’ouvrir le capital des Autoroutes du sud de la France, il a inscrit l’opération dans le cadre du titre III. Y a-t-il eu débat, mesdames, messieurs les sénateurs ? Non, c’était normal : c’était le titre III, donc pas de débat au Parlement !

Mais allons plus loin. Lorsque M. de Robien, un très bon ministre, un ministre UDF, je crois, qui est l’un de mes amis, a décidé de poursuivre dans le même sens et d’ouvrir le capital des autres sociétés en 2004 et en 2005, a-t-il eu recours au titre II ? Non, il a utilisé, lui aussi, le titre III ; c’était normal et il n’y a donc pas eu de débat parlementaire.

Et aujourd’hui, parce que c’est le gouvernement de Dominique de Villepin qui décide d’une opération de même nature, il faudrait utiliser le titre II, alors qu’un ministre socialiste éminent et un ministre UDF encore plus éminent ont estimé, et à juste raison, que cela relevait du titre III ? J’avoue ne pas comprendre.

Il y a là une dialectique qui m’échappe. Vous posez des questions de fond et certaines sont très légitimes ; je vais m’efforcer d’y répondre. Mais, de grâce, ne polémiquons pas sur des sujets qui n’en valent pas la peine et qui sont hors du droit.

M. Thierry Breton, ministre. Revenons donc maintenant aux questions posées.

Je remercie d’abord très sincèrement Alain Lambert d’avoir pris l’initiative de ce débat sur le développement et le financement des infrastructures de transport, ce qui me donne l’occasion de préciser dans le détail les modalités de l’opération de cession des participations de l’Etat devant le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales de la République.

Mesdames, messieurs les sénateurs, sans chercher la polémique, je vais répondre à vos questions et tenter de dissiper vos interrogations, dont certaines sont légitimes. Je pense, ou du moins j’espère, que grâce à mes explications vous y verrez plus clair.

Qui plus que le Sénat peut se prévaloir d’une connaissance intime des enjeux du développement équilibré de notre territoire ? Je suis donc heureux de pouvoir expliciter devant vous, ce matin, les choix qui vont traduire l’ambition de la France au sein d’une Europe élargie, en matière d’attractivité et d’accessibilité des territoires pour les hommes, les entreprises, les marchandises et les services.

Cette ambition s’inscrit dans un contexte singulier.

En premier lieu, l’Etat, dont la réforme constitue, nous le savons, une impérieuse nécessité, doit faire face à une conjoncture économique qui n’est pas favorable même si elle se retourne, et à une situation budgétaire particulièrement tendue.

En second lieu, la décentralisation consacre le rôle clef des collectivités locales en matière d’aménagement du territoire. Sans les collectivités locales, leur imagination, leurs initiatives, leurs contributions, où en seraient aujourd’hui nos villes et nos campagnes ? Nonobstant certains discours nostalgiques d’une centralisation dépassée, les collectivités locales ont été les partenaires à part entière de l’Etat dans de nombreux domaines, je tiens à le souligner. Leur engagement est quotidien, au coeur des territoires.

Du reste, je me souviens avoir beaucoup appris sur ces questions aux côtés d’un illustre sénateur, René Monory.

Aujourd’hui, nous devons continuer à agir si nous voulons maintenir notre niveau d’équipement et notre rang au sein de l’Union européenne, ce qui me semble l’enjeu le plus important.

J’ai donc écouté vos remarques, vos questions et je vais à présent m’efforcer d’y apporter des réponses.

La politique du Gouvernement est déterminée par l’objectif, fixé par Dominique de Villepin, de créer dans notre pays les conditions d’une croissance forte et durable, d’une croissance en quelque sorte sociale, créatrice d’emplois et qui réponde aux attentes des Français. Les infrastructures de transport que nous concevons et finançons aujourd’hui en sont un facteur déterminant.

A partir de la question de M. Lambert, qui portait sur le développement des infrastructures de transport, vous avez évoqué, mesdames, messieurs les sénateurs, les problèmes liés à la privatisation des sociétés concessionnaires et aux ressources de l’AFITF.

Avant d’en venir plus précisément sur ces points particuliers, je dirai à M. Puech que, s’agissant du transfert des routes aux départements, nous avons tenu compte des préoccupations dont il s’est fait l’écho pour déterminer les compensations financières qui les accompagnent. Ainsi, tous les crédits consacrés à la gestion et à l’entretien des routes transférées seront dévolus aux départements jusqu’au dernier euro. La méthode retenue, qui a fait l’objet d’un avis favorable de la commission consultative sur l’évaluation des charges et du comité des finances locales, est exactement celle que l’Etat utilise aujourd’hui pour répartir les crédits entre les directions départementales de l’équipement en fonction des caractéristiques du réseau dont elles ont la charge. La situation particulière des départements de montagne a été évidemment prise en compte.

Dans ma réponse, je reviendrai sur le financement des infrastructures ; je préciserai comment en pratique nous allons investir, dans chaque région de France, de façon ambitieuse au bénéfice de chacun de nos compatriotes ; j’évoquerai le rôle que joue l’Etat dans le pilotage du fonctionnement de ces infrastructures, des infrastructures routières en particulier ; enfin, je reviendrai sur l’opportunité de céder aujourd’hui les participations de l’Etat dans les sociétés d’autoroute et sur la méthode retenue.

Si nous choisissons d’aller de l’avant dans nos investissements, ce n’est pas par hasard : c’est par conviction. Certains ont prétendu que nous bradions les rentes que les sociétés concessionnaires garantissaient à nos enfants. Je crois au contraire que céder des sociétés concessionnaires pour accélérer notre programme d’investissements, c’est-à-dire mobiliser immédiatement des ressources pour l’avenir, sans attendre trente ans, c’est concevoir une grande ambition pour nos enfants : faire en sorte que leurs parents aient des emplois aujourd’hui, qui feront évidemment la croissance de demain.

Comment financer les infrastructures de transport ?

Le dispositif initial de l’AFITF avait des mérites, je le reconnais. Toutefois, l’affectation des dividendes des sociétés concessionnaires à l’Agence ne permettait pas, à elle seule, de financer les trente-cinq projets retenus par le Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire du 18 décembre 2003. Or, tel est précisément notre objectif.

Le gouvernement de Dominique de Villepin a même une ambition plus grande encore : le Premier ministre souhaite lancer, dès 2006 ou 2007, certains projets prioritaires dont la liste a été arrêtée par le CIADT du 14 octobre 2005, notamment l’autoroute Bordeaux-Pau, en 2006, et le TGV Aquitaine, en 2007. Nous avons également la volonté, comme l’a exprimé le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale, d’accélérer l’exécution des contrats de plan Etat-régions, supports des financements des projets régionaux.

Je ne doute pas que vous soyez d’accord sur cette politique. Pour la financer, le gouvernement a décidé de réaménager l’Agence de financement des infrastructures de transports de France, en la renforçant. Je voudrais d’ailleurs saluer le président Longuet pour son travail à la tête de l’AFITF et le remercier du soutien qu’il apporte au Gouvernement dans ce processus.

Je vais vous rappeler les grandes lignes du dispositif retenu, sur lequel Dominique Perben aura l’occasion de revenir lorsque votre assemblée examinera les crédits de la mission Transports au cours du prochain débat budgétaire.

J’évoquerai dans un premier temps les recettes en fortes augmentation consacrées au financement des infrastructures de transport ainsi que la dotation exceptionnelle prélevée sur le produit de la privatisation des sociétés d’autoroute.

Nous avons souhaité que l’AFITF dispose de ressources importantes, disponibles rapidement et pérennes.

Ces mesures doivent d’abord être à la mesure de notre ambition. En 2006, nous avons prévu de doter l’AFITF d’un budget de 2 milliards d’euros, alors que les financements prévus en 2005 pour les grands projets du CIADT et les contrats de plan Etat-régions se montaient à 1,1 milliard d’euros. Il s’agit donc d’un quasi-doublement, cela mérite d’être souligné.

Ces ressources doivent ensuite être disponibles rapidement car nous souhaitons que les Français voient vite se construire de nouvelles voies ferrées et de nouvelles routes. Pour cette raison, l’Etat apportera à l’AFITF 4 milliards d’euros de dotation en capital grâce au produit de la cession des sociétés concessionnaires de services autoroutiers.

Ces ressources doivent enfin être pérennes. Il ne s’agit pas, bien entendu, de lancer un programme unique pour solde de tout compte. Avec les redevances domaniales qu’elle conserve, le produit de la taxe d’aménagement du territoire qui lui sera affecté et une fraction des amendes radar, l’AFITF disposera désormais de 770 millions d’euros de recettes pérennes. Elle continuera, par ailleurs, à bénéficier en 2006 d’une subvention du budget général à hauteur de 394 millions d’euros, donc d’un montant analogue à celui qui a été voté en loi de finances initiale 2005 pour financer le volet transport des contrats de plan Etat-régions. Je rappelle que le montant des dividendes et des redevances domaniales pour 2005 s’élève à 480 millions d’euros : nous passerons bien à l’échelle supérieure.

L’AFITF aura recours, par ailleurs, aux financements innovants. Pour démultiplier l’effet des sommes rendues disponibles, le Gouvernement a décidé, mesdames, messieurs les sénateurs, de recourir dans le secteur des transports aux contrats de partenariat public-privé, dont on a beaucoup parlé ce matin. Le recours à de tels mécanismes modernes est de nature à optimiser le processus d’investissement de l’Etat. La technique des concessions est déjà largement utilisée dans le domaine des transports ; nous allons à présent recourir également aux contrats de partenariat, une première dans ce secteur. J’en attends davantage d’efficacité, des idées nouvelles et une meilleure maîtrise des coûts et des délais.

Qu’allons-nous financer ? C’est la question la plus importante pour nos compatriotes. Nous savons quels projets doivent être financés : ce sont, d’une part, ceux qui sont prévus par les contrats de plan Etat-régions et, d’autre part, les trente-cinq grands projets retenus par le CIADT de 2003. Nous avons à nouveau examiné l’ensemble de la problématique du financement des infrastructures de transport lors du CIADT qui s’est tenu vendredi dernier et nous avons confirmé notre intention d’accélérer la mise en oeuvre des décisions prises en 2003.

La volonté du Premier ministre, qui m’a demandé de vous la rappeler ce matin, est clairement d’accélérer l’exécution des contrats de plan Etat-régions. Je souhaite que les engagements pris par l’Etat dans ces contrats soient tenus. La contrainte budgétaire nous avait conduits à adopter un rythme trop lent, je tiens à le dire, au cours des dernières années. Nous nous donnons aujourd’hui les moyens d’aller plus vite, plus loin.

C’est pourquoi le Gouvernement a décidé d’affecter des ressources spécifiques et complémentaires aussi bien à l’AFITF qu’aux contrats de plan Etat-régions.

L’AFITF consacrera effectivement un milliard d’euros à l’accélération de la mise en oeuvre de ces contrats dès 2006.

Les services de l’Etat sont en train de préparer une liste de projets qui pourraient être financés dans ce cadre. Notre volonté est que chaque Français voie près de chez lui se réaliser les travaux routiers, ferroviaires ou fluviaux qui lui seront utiles.

L’AFITF financera aussi les grands projets du CIATD, comme prévu. La liste de 2003 reste inchangée ; nous accélérons simplement sa mise en oeuvre. Nous avons prévu d’affecter à ces grands projets 7,5 milliards d’euros sur la période 2005-2012, comme prévu là encore.

Ainsi, trois lignes TGV seront réalisées en même temps, les TGV Est, Rhin-Rhône et Perpignan-Figueras. Cela ne s’était jamais produit dans le passé. Une telle orientation de l’investissement public vers le rail, monsieur Billout, est favorable au développement durable.

Comme le Premier ministre l’a annoncé le 1er septembre dernier, d’autres grands projets seront lancés dès les mois qui viennent, alors que le calendrier initial prévoyait des délais plus longs, vous le savez.

Pour répondre à votre question, madame Troendle, j’indiquerai que, compte tenu des sommes affectées aux contrats de plan Etat-régions et aux projets déjà engagés, les nouvelles infrastructures envisagées devraient bénéficier d’engagements de crédits importants, soit 327 millions d’euros pour la route, 985 millions pour le rail et 5 millions pour les autoroutes de la mer.

Ainsi donc, comme le Premier ministre l’a indiqué, nous allons poursuivre et accélérer le lancement de la construction de l’autoroute Bordeaux-Pau en 2006 et du TGV Aquitaine en 2007. A ces projets s’ajouteront la desserte par le rail de l’aéroport Charles de Gaulle et l’autoroute ferroviaire Perpignan-Luxembourg. Je mentionnerai également la liaison A4-A86 à l’est de Paris, qui, en mettant fin au plus grand encombrement routier du pays, répondra aux attentes de bien des habitants de l’Ile-de-France. Les négociations entamées avec l’Espagne devraient nous permettre de mettre en place la première autoroute de la mer dès 2006.

Je pense enfin aux transports collectifs urbains, qui sont à la fois pratiques et économes en énergie. Là encore, nous resterons concrets : une dotation de 100 millions d’euros leur sera spécifiquement affectée au sein de l’AFITF.

Vous m’avez également interrogé sur l’état du réseau ferré national. Je réponds ici à la place de Dominique Perben, qui est retenu aujourd’hui à Lyon, où il accompagne le Président de la République.

Il me charge de vous informer que l’audit commandé par Réseau ferré de France à l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne a révélé les problèmes actuels d’entretien du réseau ferré national et son vieillissement au cours des vingt dernières années.

Nous avons demandé aux présidents de Réseau ferré de France et de la SCNF d’analyser les recommandations de cet audit et de nous proposer un plan d’action global pour 2006-2010.

Ce plan devra conduire à définir une nouvelle politique de maintenance du réseau et de nouvelles méthodes de régénération et d’entretien, plus efficaces et plus productives. Il sera mis en oeuvre dans le cadre d’un contrat pluriannuel dont l’Etat sera bien entendu partie prenante.

Comme le système de financement de Réseau ferré de France mis en place en 1997 s’est révélé trop incertain pour donner à cet établissement la visibilité à long terme dont il avait besoin, nous avons mis en place, dès la loi de finances pour 2004, un nouveau dispositif de financement des travaux d’entretien et de régénération qui porte la subvention de l’Etat à Réseau ferré de France de 1,1 milliard d’euros à plus de 2 milliards d’euros. Enfin, sans attendre que ce plan d’action pluriannuel ait été élaboré, la cession accélérée de réserves foncières dans les prochains mois permettra de dégager dès 2006 une enveloppe supplémentaire d’au moins 70 millions d’euros pour accroître l’effort de renouvellement du réseau.

Le nouveau dispositif que nous mettons en place ne revient en rien sur les engagements passés. Au contraire, il les démultiplie. Dominique Perben et moi-même avons seulement voulu trouver de nouvelles ressources de financement et les moyens d’accélérer la réalisation des projets dont la France a besoin.

Pour répondre à la question posée par M. Retailleau, je vous confirme que cette nouvelle politique de financement des infrastructures doit s’accompagner du renforcement du rôle du ministère des transports en matière de régulation du secteur. Dominique Perben a déjà exprimé sa confiance dans la capacité de ses services à relever ce défi, d’autant que les directions du ministère chargé des transports pratiquent déjà une telle régulation ; l’un des enjeux de cette opération est de la faciliter.

S’agissant du pilotage du réseau autoroutier et des grandes orientations à mettre en oeuvre, l’Etat a, bien entendu, la mission particulièrement importante de consolider ses relations avec les différents concessionnaires.

A cet égard, juridiquement, la privatisation des trois groupes ASF, APRR et SANEF ne modifiera en rien les prérogatives de l’Etat en matière de construction, d’aménagement et d’exploitation des autoroutes. En effet, l’Etat restera totalement maître des décisions de principe, qui ne dépendront pas des sociétés privées.

Ainsi, il décidera de la réalisation de nouvelles sections autoroutières, à péage ou non, ou de nouveaux échangeurs sur les autoroutes existantes. En cas de construction d’une nouvelle autoroute, c’est sous la conduite de l’Etat et sous sa seule responsabilité que le tracé sera choisi et que le projet sera étudié jusqu’à la déclaration d’utilité publique : il n’y aura donc aucun changement par rapport aux procédures actuelles.

D’ailleurs, la politique d’aménagement du territoire, je tiens à le souligner, ne saurait souffrir de la nouvelle configuration du secteur autoroutier.

Au reste, le grand changement dans la conception de notre paysage autoroutier ne s’est pas produit cette année. Il est intervenu lorsque M. Fabius a décidé que les sociétés concessionnaires de services autoroutiers seraient cotées.

Par définition, l’introduction d’une entreprise sur le marché financier et sa cotation entraînent l’apparition d’actionnaires minoritaires, qui, comme tous les autres actionnaires, peuvent prétendre à certains droits. Or c’est bien le respect de ces droits qu’il faut assurer. Cela ne change strictement rien au regard de la détention d’actions par l’Etat, que celle-ci soit majoritaire ou minoritaire.

En définitive, le geste symbolique à retenir, c’est celui de M. Fabius, qui a choisi d’ouvrir le capital des sociétés autoroutières à un actionnariat plus large. Pour une fois, nous en convenons, il s’agissait d’une bonne décision.

Pour autant, la relation entre ces entreprises concessionnaires et la puissance publique réside non pas dans l’importance de la détention de capital par l’Etat, mais dans le contrat de concession qui définit notamment les missions de service public.

Par conséquent, mesdames, messieurs les sénateurs, le vrai débat a eu lieu en 2002. A mon sens, il a déjà été tranché.

En ce quiconcerne les tarifs des péages, la même logique s’applique et aucun changement n’interviendra. Je rappelle qu’ils sont actuellement fixés de trois façons.

Pour les nouvelles sections d’autoroute, les tarifs sont l’un des éléments pris en compte pour choisir le concessionnaire dans le cadre d’une mise en concurrence.

Pour les autoroutes existantes, un contrat d’entreprise est négocié et est conclu, en général, pour une période de cinq ans. L’évolution des tarifs y est fixée en fonction du volume des investissements qui seront réalisés par le concessionnaire sur cette période. Rien ne change puisque tout a été défini en 2002.

Pour les autoroutes existantes ne faisant pas l’objet d’un contrat d’entreprise, les tarifs sont fixés par un arrêté ministériel, donc sous le contrôle total de l’Etat. Ils évoluent au rythme de 0,7 fois l’inflation.

Je le souligne encore une fois, tout cela n’a strictement rien à voir avec la détention d’une part majoritaire ou minoritaire de l’Etat dans le capital des sociétés concessionnaires de services autoroutiers cotées.

Par ailleurs, toutes les obligations de service public des concessionnaires sont consignées dans le cahier des charges de concession et font partie intégrante du contrat conclu avec l’Etat.

Avant d’engager la cession des parts de l’Etat dans le capital des sociétés concernées, nous avons souhaité renforcer les obligations à la charge des concessionnaires pour, au final, renforcer le service public. Dominique Perben s’est bien sûr très fortement impliqué dans cette affaire.

Nous avons par ailleurs prévu de modifier sensiblement le fonctionnement de la direction générale des routes, qui doit se consacrer en priorité au contrôle de l’exécution des contrats de concession sur les plans techniques et financiers. Il s’agit en effet d’un aspect absolument essentiel par rapport au service rendu aux usagers.

En outre, le Gouvernement est très attentif au maintien de la concurrence en matière d’attribution des travaux. C’est la raison pour laquelle les cahiers des charges des sociétés privatisées seront modifiés pour maintenir l’obligation de mise en concurrence dans une parfaite transparence. Cela se fera sous le contrôle d’une commission nationale présidée par un membre de la Cour des comptes. Ces sociétés devront elles-mêmes constituer des commissions des marchés, qui comprendront obligatoirement un représentant de mon ministère, plus précisément de la DGCCRF, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le quatrième point de ma réponse concerne la cession de nos participations et la méthode employée.

Certains d’entre vous ont contesté non seulement l’opportunité de la décision de privatiser et de céder le solde de nos participations dans certaines sociétés d’autoroutes, mais aussi la méthode qui a été retenue par le Gouvernement. Ils ont dénoncé une opération lancée, selon eux, pendant l’été, « en catimini ». Cette expression ne me paraît pas appropriée : sur ce sujet, je le répète, le Premier ministre s’est exprimé dès les premiers jours de sa prise de fonction et tout a été très clairement annoncé.

Sur la méthode retenue, je vous répète avec force qu’il n’y pas lieu de s’étonner que nous ayons choisi d’agir dans le cadre des dispositions du titre III de la loi du 6 août 1986. C’est tout simplement ce que tout le monde a fait, avec raison d’ailleurs.

Thierry Breton, ministre. Cela étant, par précaution, nous avons préféré consulter les parlementaires, et le Gouvernement est toujours très heureux de venir discuter avec vous.

A la suite de l’annonce faite par le Premier ministre, nous avons étudié les moyens d’agir dans la plus grande transparence. Nous nous en sommes tenus au strict respect des règles de droit s’agissant, il ne faut pas l’oublier, de trois sociétés cotées.

Aussi, au début du processus, tous les éléments d’information utiles, notamment le cahier des charges, étaient disponibles, publiés sur Internet et donc consultables.

Nous sommes aujourd’hui dans la deuxième phase du processus. Bien entendu, certaines données très détaillées et confidentielles sur les sociétés sont protégées pour préserver les intérêts de chacun. Par définition, elles ne sont donc accessibles qu’aux candidats qui décideront de remettre une offre ferme. Tout cela est parfaitement normal, s’agissant d’entreprises cotées dans lesquelles les actionnaires minoritaires ont droit, comme tous les autres, à une protection légitime. Le Gouvernement a simplement cherché à garantir le respect des intérêts de chacun.

En réalité, dix-huit entreprises ont manifesté leur intérêt pour une telle opération dès la première phase de la consultation. Certaines ont ensuite estimé, à bon droit, que cette activité n’était pas de leur ressort, d’autres ont jugé qu’elles étaient prêtes à investir dans ces entreprises, afin de participer à leur développement.

Les sociétés ayant fait part de leur intérêt à participer aux différents tours de table ont été invitées le 7 octobre dernier à nous remettre une proposition ferme qui vaudrait, désormais, engagement de leur part. A cet égard, il n’a jamais été dans nos intentions de mener la démarche de manière non transparente. Nous avons simplement veillé au respect de l’autonomie des entreprises concernées, qu’il s’agisse des trois sociétés concessionnaires de services autoroutiers ou des entreprises ayant manifesté de l’intérêt pour tout ou partie d’entre elles.

En tout état de cause, une telle opération est importante à la fois pour les sociétés, mais aussi pour l’Etat. Contrairement à ce que certains ont pensé ou ont laissé croire, il ne s’agit pas de « privatiser le macadam ».

Je le répète, les sociétés concessionnaires de services autoroutiers détiennent un savoir-faire reconnu, mais évidemment limité à la seule concession qu’elles exploitent.

Comme dans n’importe quel autre domaine, il convient donc de développer ce savoir-faire. Cela passe notamment par l’utilisation des nouvelles technologies, afin de concilier l’informatique avec les technologies de gestion de flux, de régulation automatisée de la circulation et de diffusion de l’information en temps réel. De même, les perspectives ouvertes à propos de la voiture intelligente impliqueront d’encourager la recherche de pointe et le développement d’applications pratiques par les industriels automobiles, pour que nos autoroutes soient équipées de moyens de communication et de suivi en temps réel.

Tous ces investissements sont prévus sur une période de trente ans. A l’évidence, les voitures elles-mêmes évolueront, dans le bon sens j’espère ; je pense notamment à la consommation d’énergie, mais également aux capacités de suivi et de gestion. Mesdames, messieurs les sénateurs, en termes d’investissement, les entreprises dont nous parlons sont de réelles entreprises.

Si elles opèrent aujourd’hui sur des portions limitées, il était normal que l’Etat leur donne les moyens de se développer en dehors du cadre de la concession qu’elles exploitent actuellement.

Au final, sur ce sujet, l’Etat a choisi de lancer un appel à candidatures, pour être en mesure, d’une part, d’optimiser son patrimoine, et, d’autre part, de sélectionner les projets qui seront les plus porteurs et les plus favorables aux sociétés autoroutières. Comme pour n’importe quelle autre société, il s’agit non seulement d’assurer à celles-ci un développement en France, mais aussi d’envisager des possibilités d’action un peu plus larges, un peu plus lointaines, c’est-à-dire en dehors du cadre du territoire national.

La gestion de concessions de services autoroutiers est un métier à part entière. Il était naturel d’évaluer les entreprises en mesure de participer à une telle activité, dans l’intérêt, évidemment, des usagers, des clients, mais aussi des salariés.

De même, nous voulons assurer la bonne exécution du service public autoroutier et, partant, sa modernisation constante.

Or l’Etat n’a pas besoin d’être propriétaire des sociétés concessionnaires d’autoroutes pour s’en assurer. Il est d’ailleurs inconcevable de raisonner ainsi puisque ces sociétés sont cotées. Elles ont donc désormais, depuis 2002, un actionnariat diversifié. Le respect du droit des minoritaires interdit tout simplement à l’Etat actionnaire d’utiliser sa position pour agir en tant que régulateur. Encore une fois, ceux qui mélangent aujourd’hui détention du capital et régulation font fausse route. Nous sommes dans un Etat de droit : en l’espèce, le droit s’applique à la puissance publique et aux entreprises, pour assurer la protection des actionnaires minoritaires.

C’est ainsi. Vous pouvez être contre, mais c’est la loi, et nous n’avons pas le droit de nous mettre en dehors de la loi.

Quoi qu’il en soit, mesdames, messieurs les sénateurs, comment pouvez-vous affirmer que les missions de service public ne sont garanties que par l’actionnariat majoritaire de l’Etat, alors que tout dépend du contrat de concession et non de l’actionnaire ? D’ailleurs, les actionnaires minoritaires ont également leur mot à dire s’ils ne sont pas satisfaits de la gestion.

Tous les actionnaires ont des droits identiques, qu’il faut respecter. Je rappelle à cet égard les dispositions du traité de Rome, que nous appliquons évidemment, selon lesquelles il n’y a pas de distinction possible entre les actionnaires. Par conséquent, au nom de quoi le fait que l’Etat détienne une majorité du capital de ces sociétés de services lui donnerait-il des droits particuliers en matière de concession ?

Ces concessions sont définies de façon contractuelle. Cela n’a rien à voir avec une détention majoritaire ou minoritaire par l’Etat dans le capital.

En revanche, c’est en se donnant les moyens de contrôler efficacement la bonne exécution des contrats de concession avec les entreprises que l’Etat s’assurera, quelle que soit sa part dans le capital, que les objectifs de cette politique publique seront atteints.

Avec Dominique Perben, nous avons justement renforcé ces contrats préalablement à la privatisation des sociétés d’autoroute, pour nous assurer que les missions de service public seront donc bien non seulement préservées, mais aussi renforcées.

Nombre d’entre vous se sont interrogés sur l’intérêt financier d’une telle cession par l’Etat. Là encore, je ne veux pas polémiquer, mais je tiens tout de même à relever certaines incompréhensions.

La valorisation de ces sociétés n’est pas un exercice simple, j’en conviens. Les différentes méthodes possibles, traditionnelles ou classiques, ont été évoquées ici même ce matin : il s’agit, entre autres, de la comparaison avec des sociétés voisines, du suivi de l’évolution des cours de bourse, des taux d’actualisation, notamment celui des cash flows.

Mais, sur ce point, excusez-moi de le dire, les bras m’en tombent ! Pourquoi, mesdames, messieurs les sénateurs siégeant à gauche de cet hémicycle, ne vous êtes-vous pas posé les mêmes questions lorsqu’un gouvernement de même tendance politique que la vôtre a décidé de vendre des actions de France Télécom et d’ASF, cette dernière opération ayant été réalisée en 2002 ? Pourquoi soulevez-vous ces questions aujourd’hui, alors que c’est le gouvernement de M. de Villepin qui agit ?

En fait, vous aviez parfaitement raison de ne pas vous interroger lorsque les actions des sociétés précitées ont été vendues puisque la Commission des participations et des transferts, ex-commission de la privatisation, devait présider à l’évaluation.

L’Etat s’est ainsi donné les moyens de vérifier que les cessions de titres se font dans l’intérêt patrimonial de l’Etat. Et je suis bien placé pour savoir que cette commission est très indépendante. Certains s’en souviennent peut-être au sein de cette assemblée : si j’ai été nommé président de Thomson Multimédia, c’est parce que la commission dite « de privatisation » avait estimé, à l’époque, que l’évaluation qui avait été faite n’était pas compatible avec la préservation des intérêts patrimoniaux de l’Etat.

Je vous rassure tout de suite : comme d’habitude, et comme cela eut lieu lorsque M. Fabius a décidé de vendre 49 % des titres d’ASF, c’est la Commission des participations et des transferts qui a vérifié si le taux d’actualisation était bon ; elle s’est prononcée sur le fait de savoir s’il fallait utiliser la méthode des free cash flows ou des discounted cash flows, si les évaluations effectuées avec d’autres cas de figure comparables étaient adéquates. In fine, c’est elle qui appréciera si le prix retenu est juste.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous pouvez dormir tranquilles : la Commission des participations et des transferts a été inventée par l’Etat précisément pour assumer ces missions.

Elle veillera et, croyez-moi, elle est constituée d’hommes indépendants et de très grande qualité. C’est elle qui dira s’il faut prendre en considération le rapport Lebègue ou d’autres. Elle légitimera la méthode retenue. Le Gouvernement n’a aucun doute quant à l’avis qu’elle donnera au regard de toutes les opérations qu’elle a déjà traitées.

Pourquoi donc, lorsqu’il s’agit de sociétés concessionnaires de services autoroutiers, faudrait-il se placer en dehors du droit ? J’estime qu’il faut, dans tous les cas de figure, respecter le droit. Je le dis une nouvelle fois, sans polémique. Certes, les autoroutes sillonnent le territoire, et je comprends que la cession d’une partie du capital des sociétés qui les gèrent ait une charge affective pour certains. Cependant, je pense qu’il faut s’en tenir aux principes de droit.

J’en viens aux derniers points qui ont été évoqués.

En ce qui concerne la procédure, je tiens à vous réaffirmer que j’entends traiter ce dossier en toute transparence, comme toujours.

Je sais bien qu’il y a eu débat. La question à laquelle a été confronté le Gouvernement était simple : peut-on essayer de faire mieux tout en préservant l’acquis tant pour nos infrastructures que pour l’Etat ? Nous avons essayé d’apporter une réponse positive.

D’aucuns soutiennent qu’il était judicieux de disposer d’un système qui permette de financer ces infrastructures grâce aux importants dividendes versés par les sociétés en question. A ce propos, monsieur Billout, je me réjouis que vous vous soyez fait l’apologiste des gros dividendes. Je constate que le débat a fait progresser les esprits.

Il est vrai qu’il est bon de réaliser de gros dividendes et de les distribuer aux actionnaires, surtout s’ils doivent être utilisés en partie pour assurer le financement. Pourquoi pas, certes, dans la mesure où ces dividendes sont pérennes ? C’est là que le problème se pose.

En effet, les dividendes ne sont pas une rente. Ils correspondent tout simplement à ce qui reste lorsqu’une entreprise fait des profits. Ce n’est pas un acquis, contrairement à ce que certains ont eu l’air de penser au cours de ce débat.

Un dividende n’est pas certain, il n’est pas garanti. Je vais d’ailleurs vous le prouver.

Deux éléments principaux pèsent sur les comptes d’exploitation des sociétés concessionnaires de services autoroutiers.

Le premier, c’est le trafic. Puisque c’est l’usager qui paie, plus le trafic sera important, plus les revenus seront élevés théoriquement. Fort bien !

Toutefois, bien malin qui pourra dire à quel niveau de prix se situera le baril de pétrole dans un an, dans deux ans, dans cinq ans, dans dix ans ! Si l’un d’entre vous, mesdames, messieurs les sénateurs, est à même de me renseigner sur ce point, je suis preneur !

Vous le savez, la TIPP est assise sur le volume de produit consommé. Or, depuis deux ans, son produit diminue, ce qui signifie que les usagers utilisent moins leur voiture. C’est une bonne chose, compte tenu de la situation énergétique. Mais rien ne nous dit que, si la hausse du prix du baril continue, les Français ne vont pas modifier leurs habitudes. On peut en prendre le pari.

Un second élément va grever de façon certaine les résultats des entreprises concessionnaires d’autoroutes.

Contrairement à ce que certains ont affirmé au sein de cette assemblée, les trois sociétés autoroutières dont les titres seront offerts ont été financées non pas par le contribuable mais par l’emprunt, selon la méthode instaurée à l’époque. Le contribuable n’a jamais versé un sou pour financer ces entreprises.

Non, elles n’ont été financées que par l’emprunt, je suis désolé de le dire. C’est d’ailleurs pour rembourser cet emprunt qu’a été inventé le principe du péage, qui ne concernait que les tronçons financés par l’emprunt et non par le contribuable, comme c’est le cas des autres infrastructures routières.

C’est ainsi que ces trois sociétés supportent aujourd’hui une dette très importante qui s’élève à 20 milliards d’euros. Comment la rembourser ? Elle est évidemment obérée par les taux d’intérêts. Certes, la France connaît les taux d’intérêts les plus bas enregistrés tant dans notre pays qu’en Europe. Il faut s’en réjouir, comme je le fais en ma qualité de ministre des finances. Mais, je ne peux pas vous assurer, mesdames, messieurs les sénateurs, que, sur une période de dix ans, de quinze ans ou de vingt ans, les taux resteront à 2 %. Statistiquement, il y a des risques qu’ils remontent. S’ils augmentent d’un point ou de deux points, les dividendes deviendront inexistants parce que le remboursement de l’emprunt réduira à néant le profit.

Je n’affirme pas que ce scénario est certain, mais j’essaie de démontrer qu’un dividende n’est pas une rente, qu’il n’est pas assuré.

La méthode qu’a choisie l’Etat est la suivante. Dès lors que l’on pouvait renforcer le financement de l’AFITF et le rendre pérenne, ce qui a été fait, il est peut-être plus intéressant de disposer dès aujourd’hui des moyens que cette agence peut fournir tant pour l’avenir que pour le remboursement de la dette, tout en s’entourant de toutes les garanties, y compris en ce qui concerne la valorisation opérée par la Commission des participations et des transferts.

J’ai entendu citer la somme de 14 milliards d’euros. On verra si ce sont 12 milliards, 13 milliards ou 14 milliards d’euros qui pourront être obtenu. Le prix retenu sera sans doute significatif si les marchés sont corrects parce que, aujourd’hui, la valorisation est bonne.

D’ores et déjà, 4 milliards d’euros peuvent être dégagés pour financer les infrastructures en question. Cette somme, d’un montant très significatif, va être injectée immédiatement dans l’économie, sans attendre les dix ans qui viennent.

Affecter une part importante des produits de cession au remboursement de la dette, permettez-moi de vous le dire, c’est un devoir du Gouvernement. La dette de notre pays s’élève à près de 1 100 milliards d’euros, et chaque gouvernement, celui-ci comme ceux qui lui succéderont, devra élaborer un programme vigoureux de remboursement de la dette si nous ne voulons pas la laisser en l’état à nos enfants.

Certes, ce que nous faisons peut être considéré comme une goutte d’eau par certains, mais il serait irresponsable de considérer qu’un tel remboursement, en raison de son volume, n’a pas lieu d’être. Il faudrait donc ne rien faire et laisser la boule de neige grossir ? Non, mesdames, messieurs les sénateurs, telle n’est pas la volonté de ce gouvernement.

Sachez aussi que 10 milliards d’euros de dettes non remboursés aujourd’hui génèrent, sur trente ans, 30 milliards d’euros avec les intérêts cumulés, au taux d’actualisation de la dette en vigueur à ce jour, qui est de 3,5 % en France.

Le Gouvernement veut être responsable. C’est pourquoi, compte tenu de la situation, il a décidé de trouver des solutions, tout en préservant les missions de l’AFITF, en lui donnant des moyens pérennes de traiter les problèmes auxquels est confrontée la France aujourd’hui.

Il reste un point qui n’a pas été évoqué ce matin, mais sur lequel je voudrais apporter une précision en raison de ce que j’ai pu lire ici ou là.

Le Gouvernement n’a en aucun cas prévu de réaliser un prélèvement exceptionnel de 950 millions d’euros sur les sociétés d’autoroutes, avant la cession des titres. La mention expresse dans le projet de loi de finances pour 2006 de la perception de revenus exceptionnels liée aux résultats des sociétés autoroutières pour ce montant correspond à une opération de nature comptable, parfaitement légitime, voire indispensable, entre l’établissement public Autoroutes de France, c’est-à-dire la maison mère, qui détient une partie des participations de l’Etat dans ces sociétés, et l’Etat. Cet établissement versera automatiquement, lors de la cession, un dividende sur les plus-values dégagées à ce moment, selon le mécanisme classique. Aujourd’hui, ce dividende est estimé à 950 millions d’euros. Cette opération n’affecte nullement la gestion des autoroutes et ne concerne pas leurs comptes.

Mesdames, messieurs les sénateurs, telles sont les précisions que je voulais vous apporter pour répondre du mieux possible et sans esprit polémique aux questions que vous avez pu vous poser quant à la cession des titres détenus par l’Etat dans les entreprises concessionnaires de services autoroutiers.

Les objectifs que le Gouvernement s’est fixés sont très clairs : engager un programme ambitieux de réalisation d’infrastructures à l’aide de moyens exceptionnels en mettant en place des ressources pérennes, renforcer les perspectives de développement des sociétés, assurer un meilleur service pour l’usager, réguler le secteur par le biais de contrats de concession renforcés et désendetter l’Etat.

Oui, mesdames, messieurs les sénateurs, je pense que ces objectifs justifiaient bien la démarche qui a été mise en oeuvre par le Gouvernement et qui sera poursuivie dans la plus grande transparence, je tiens à vous l’affirmer aujourd’hui, au nom du Premier ministre.

En application de l’article 83 du règlement, je constate que le débat est clos.

Mes chers collègues, l’ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

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