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Ce qui ne peut plus durer en Europe

par Hubert Haenel, sénateur du Haut-Rhin
Le Figaro, samedi 20 mars 2004

La nécessité pour les Européens de lutter ensemble contre le terrorisme a été reconnue dès les années 1970 : c’était une des principales raisons avancées pour la création du « groupe de Trévi », préfigurant la création du « troisième pilier » de l’Union par le traité de Maastricht. On parle donc, entre Européens, de lutte commune contre le terrorisme depuis aussi longtemps que l’on parle d’union monétaire. La monnaie unique ne constituait pas une mince entreprise, et pourtant elle a été menée à bien ; si elle avait été conduite au même train que la coopération antiterroriste, on en serait encore à discuter de la dimension des futurs billets.

Faut-il incriminer le manque de volonté politique ? Ce n’est pas le cas. En 1999, les chefs d’Etat et de gouvernement ont voulu donner une impulsion forte à la coopération judiciaire et policière, lors du Conseil européen de Tampere. Mais cette volonté n’a pas été suffisamment relayée par les institutions européennes et les Etats membres, et l’élan a eu tendance à retomber.

Il a fallu les attentats du 11 septembre 2001 pour vaincre l’inertie. Depuis lors, le bilan peut paraître important. Mais qu’en est-il vraiment ? Certes, des textes significatifs ont été adoptés. La décision du 13 juin 2002 oblige à sanctionner en tant qu’actes terroristes certains crimes comme le meurtre ou la prise d’otages lorsqu’ils sont commis avec un « mobile terroriste », alors qu’auparavant ils étaient sanctionnés, dans la majorité des Etats membres, comme des infractions de droit commun.

Il devient également obligatoire de punir spécifiquement quiconque soutient un groupe terroriste en lui fournissant des informations ou des moyens matériels ou financiers. La décision sur le mandat d’arrêt européen, adoptée le même jour, est plus importante. Elle dispose qu’en règle générale, lorsque l’autorité judiciaire d’un Etat membre demande la remise d’une personne, sa décision doit être reconnue et exécutée automatiquement sur tout le territoire de l’Union, dans un délai maximal de 90 jours, sans exception au profit des nationaux.

Ce n’est pas rien si l’on songe que la demande d’extradition de Rachid Ramda, soupçonné d’avoir financé les attentats terroristes de 1995, est présentée en vain par la France à la Grande-Bretagne depuis plus de huit ans. Des textes ont également été adoptés pour tarir le financement du terrorisme : directive sur le blanchiment des capitaux, décision sur le gel des avoirs et des éléments de preuve... Sur un plan plus opérationnel, les attentats du 11 septembre ont accéléré la mise en place d’Eurojust, organisme chargé d’améliorer la coopération judiciaire entre les Etats membres et l’élargissement des missions d’Europol, doté du même rôle en matière de police ; de même, une agence européenne de la sécurité aérienne a été créée en juillet 2002. Tout cela n’est certes pas négligeable.

Mais derrière des façades relativement imposantes, on trouve en réalité bien peu de progrès concrets. Ainsi, alors que le texte sur le mandat d’arrêt européen _ d’ailleurs édulcoré lors des négociations _ devait être transposé par tous les Etats membres dans leur droit interne avant le 1 er janvier 2004, seuls huit Etats membres sur quinze s’étaient mis en règle à cette date. De même, malgré des effectifs importants et un budget sans cesse croissant, Europol n’a guère fait la preuve de son efficacité : la « task force » contre le terrorisme constituée en son sein, après le 11 septembre, a même été démantelée deux ans plus tard, faute de s’être montrée utile.

Il faut dire que, dans le domaine de l’échange d’information qui constitue sa vocation première, la plus-value apportée par Europol s’est avérée réduite, tant en raison des réticences des autorités nationales à lui transmettre des informations, qu’en raison de son incapacité à mettre en place un système général d’information et à développer une analyse opératoire sur le terrorisme.

L’apport d’Eurojust a été tout aussi réduit et, dans l’état actuel, son utilité spécifique par rapport à d’autres instances comme le réseau judiciaire européen ou les magistrats de liaison, peut paraître incertaine, 70% des affaires dont il est saisi étant de nature bilatérale. Aller plus avant serait de l’acharnement, tant il est clair que l’Europe n’a pas été à la hauteur de sa tâche, alors que la réalité de la menace ne pouvait être ignorée et que les attentes des opinions étaient très fortes.

Le projet de Constitution de l’Union ouvre certes la voie à des améliorations. Il contient une clause spécifique antiterroriste permettant de mobiliser les moyens civils et militaires de l’Union et des États membres. Les compétences d’Europol et d’Eurojust sont élargies, pour inclure clairement une dimension opérationnelle. L’harmonisation des législations pénales s’effectuera désormais, en règle générale, par des décisions prises à la majorité qualifiée, ce qui n’obligera plus à s’aligner sur l’État le moins allant. Mais, une fois de plus, ces progrès ne paraissent pas à la mesure des enjeux. Le projet de Constitution rend plus difficile encore le lancement des « coopérations renforcées » permettant à certains États membres d’aller ensemble plus vite et plus loin.

De même, il n’envisage la mise en place d’un véritable parquet européen collégial que du bout des lèvres : il faudra l’unanimité des États membres et l’accord du Parlement européen non seulement pour le créer, mais pour adopter toutes les règles le concernant. Encore la Conférence intergouvernementale a-t-elle jugé ces dispositions trop audacieuses, et a limité le champ d’action d’un éventuel parquet européen aux « atteintes aux intérêts financiers de l’Union »...

Durant les débats de la Convention, j’avais proposé qu’un responsable unique, un « M. Justice et Police européen », soit désigné pour avoir un rôle central d’initiative et de coordination, avec le pouvoir de mobiliser l’ensemble des instruments disponibles, à l’image de ce qui était prévu pour l’action extérieure avec le « ministre des Affaires étrangères » de l’Union. Cette proposition n’a pas recueilli le large accord nécessaire : on m’a opposé l’ « orthodoxie communautaire », la nécessité de ne pas porter atteinte au rôle de la Commission.

J’observe qu’aujourd’hui, il est enfin question de nommer un « coordinateur » européen pour la lutte antiterroriste. Ce premier pas devrait stimuler la réflexion. Nous ne pouvons plus accepter que l’Union prenne l’escalier, en se ménageant des pauses, quand le terrorisme prend l’ascenseur ; nous ne pouvons plus accepter que les rivalités d’institutions prennent le pas sur l’impératif d’efficacité. On a beaucoup dit, et avec raison, que face au terrorisme, il fallait mettre encore plus la démocratie en avant ; mais la pierre de touche de la démocratie, c’est la responsabilité. Réponse au Conseil européen du 25 mars ? * Sénateur du Haut-Rhin ; président de la Délégation pour l’Union européenne ; membre de la Convention sur l’avenir de l’Europe.

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