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Loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs |
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| Cette loi dite « réforme des tutelles » réaffirme les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité de la protection juridique, replace la personne au centre des régimes de protection, réorganise les conditions d’activité des tuteurs et curateurs extérieurs à la famille et instaure un nouveau dispositif social en faveur des personnes protégées. A cette fin, elle procède à une refonte de l’ensemble des règles applicables à la protection des majeurs, qu’elles figurent dans le code civil ou dans le code de l’action sociale et des familles. Pour la mise en oeuvre des quatre objectifs qui lui sont assignés, cette loi trace une ligne de partage claire entre les « mesures de protection juridique » (sauvegarde de justice, curatelle, tutelle et mandat de protection future) et les mesures d’accompagnement social (mesure d’accompagnement social personnalisé, mesure d’assistance judiciaire). |
Après une vaste concertation de près de cinq ans, cette loi a obtenu un large consensus, tant des professionnels et associations concernés que de la classe politique. Les régimes de protection - conçus pour quelques dizaines de milliers de personnes incapables d’assumer leur autonomie, qu’elles soient fragilisées par un lourd handicap mental ou qu’elles éprouvent le besoin d’un accompagnement social et éducatif individualisé - concernent aujourd’hui près de 700 000 majeurs, soit un adulte sur 80, et 68 000 mesures nouvelles sont prononcées chaque année. A ce rythme, un million de personnes seront placées sous protection en 2010.
Réaffirmer les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité
Un meilleur respect du principe de nécessité
Les cas d’ouverture d’un régime de protection juridique pour prodigalité, intempérance ou oisivetésont supprimés. Une ouverture d’une mesure de protection ne serait autorisée que si la personne est atteinte d’une altération de ses facultés constatée par un certificat d’un médecin agréé par le Procureur de la République (article 7 ; article 425 du code civil).
Le juge des tutelles ne pourra plus se saisir d’office. Seuls la famille, la personne résidant avec le majeur ou le Procureur pourront demander l’ouverture de la mesure (art. 7 ; art. 425 cc).
La personne auditionnée par le juge pourra être assistée par un avocat ou toute autre personne de son choix (art. 7 ; art. 430 cc).
Les mesures de protection juridique devront être révisées régulièrement afin de s’assurer qu’elles sont toujours nécessaires et ne privent pas la personne de leur liberté d’agir (art. 7 ; art. 439 cc).
Les mesures de curatelle et de tutelle devront être prononcées pour un temps limité à 5 ans renouvelable pour une durée que le juge pourra fixer (art. 7 ; art. 441 cc).
Un meilleur respect du principe de subsidiarité
Les juges ne devront prononcer une mesure judiciaire de protection juridique que lorsque des dispositifs moins contraignants ne pourront être mis en œuvre (art. 7 ; art. 428 cc).
Un meilleur respect du principe de proportionnalité
La classification des mesures judiciaires de protection juridique en sauvegarde de justice, curatelle et tutelle est conservée, avec une gradation progressive dans l’atteinte portée aux droits de la personne.
Replacer la personne au centre des régimes de protection juridique
L’affirmation des droits de la personne protégée
Dans le cadre de la procédure judiciaire, la personne protégée sera systématiquement entendue, à l’exception des cas où l’audition de la personne à protéger ne peut avoir lieu du fait de son incapacité à exprimer sa volonté, en particulier sur l’opportunité de l’ouverture d’une mesure et sur le choix de personne chargée d’en assurer l’exécution, à moins que le certificat indique que le personne ne serait pas apte à exprimer sa volonté (art. 7 ; art. 432 cc).
L’ouverture d’une mesure de curatelle ou de tutelle pour une durée indéterminée est soumise à une révision préalable par le juge. Ce dernier sera ainsi contraint de revoir au moins une fois la personne concernée avant de conférer à la mesure une durée indéterminée. Elle a également permis de déroger à la mesure selon laquelle la cessation d’une mesure de protection était automatique lorsque le majeur protégé fixe sa résidence à l’étranger, dans la mesure où l’intéressé peut être soigné dans un établissement étranger (art. 7 ; art. 442 cc).
Les notions d’assistance ou de représentation sont écartées pour les actes strictement personnels, comme l’exercice de l’autorité parentale (art. 7 ; art. 458 cc).
Quelle que soit la mesure de protection, le principe selon lequel il revient au majeur protégé de prendre lui-même des décisions personnelles qui le concernent dans la mesure où son état le permet est consacré, comme le choix du lieu de résidence ou du lieu de vacances (art. 7 ; art. 459 cc).
La personne protégée pourra librement entretenir des relations personnelles avec des tiers et être visitée ou hébergée par ceux-ci (art. 7 ; art. 459-2 cc).
Le logement et les meubles du majeur, qu’il s’agisse d’une résidence principale ou secondaire, sont protégés et devront être conservés à sa disposition aussi longtemps que possible et ne pourront faire l’objet de conventions de jouissance précaire devant cesser dès le retour de la personne chez elle (art. 7 ; art. 426 cc).
Une expertise médicale sera réalisée lorsque le majeur protégé sera impliqué dans une procédure pénale afin d’évaluer sa responsabilité (art. 706-112 à 706-118 du code de procédure pénale).
Le changement ou la modification du régime matrimonial est soumis à l’autorisation préalable du juge des tutelles ou du conseil de famille s’il a été constitué, lorsque l’un des époux sera soumis à une mesure de protection juridique (art. 11 ; art. 1397 cc).
Le juge devra statuer sur le maintien ou la suppression du droit de vote de la personne protégée lorsqu’il ouvre ou renouvelle une mesure de tutelle (article 12).
Le renforcement du principe de priorité familiale
Le juge devra choisir pour curateur ou tuteur la personne vivant avec le majeur, sauf existence d’une cause empêchant de lui confier la mesure (art. 7 ; art. 449 cc).
A défaut, il devra en priorité choisir un membre de la famille ou un proche du majeur entretenant avec lui des liens étroits et stables (art. 7 ; art. 449 cc).
En l’absence d’une telle personne ou lorsqu’un conflit familial empêche la désignation d’un membre de la famille, un mandataire judiciaire à la protection des majeurs, inscrit sur une liste par le préfet, sera désigné (art. 7 ; art. 450 cc).
Le juge devra prendre en considération les sentiments exprimés par le majeur, la nature de ses relations avec la personne désignée et l’avis de la famille (art. 7 ; art. 449 cc).
Il pourra désigner plusieurs curateurs ou tuteurs pour exercer en commun la mesure de protection, notamment pour les parents d’enfants handicapés (art. 7 ; art. 447 cc).
Le juge pourra autoriser le conseil de famille à se réunir sans lui pour lui confier d’avantage de responsabilités pour prendre rapidement les décisions s’imposant (art. 7 ; art. 457 cc).
La création du mandat de protection future
A côtés des mesures de protection existantes (sauvegarde de justice, curatelle, tutelle), il est créé un mandat de protection future pour développer des conventions de protection (art. 7 ; art. 477 à 494 cc). Ce nouveau dispositif permettra à chacun de désigner à l’avance un tiers chargé de veiller sur ses intérêts et sur sa personne pour le jour où l’âge ou la maladie nécessiteront sa protection ; de même, les parents ayant à charge un enfant handicapé pour le jour où ils ne seront plus capables de s’occuper de lui.
Ce mandat sera mis en oeuvre lorsque l’altération des facultés aura été constatée, sans nécessiter l’intervention du juge. Son respect s’imposera au juge des tutelles, saisi d’une demande de protection judiciaire à moins que le mandat ne corresponde plus à l’intérêt de la personne vulnérable (art. 7 ; art. 428 cc).
la conclusion de plusieurs mandats sera interdite. Toutefois un mandat unique pourra être confié à plusieurs personnes (art. 7 ; art. 477 cc).
Le mandat pourra, au choix de la personne, prendre deux formes : le mandat conclu par acte notarié (pour une protection très étendue comprenant des actes de disposition du patrimoine - art. 7 ; art. 489 cc) ou celui conclu sous seing privé (pour les seuls actes conservatoires ou de gestion courante - art. 7 ; art. 492 cc), éventuellement avec l’assistance d’un avocat.
La personne protégée prendra elle-même les décisions personnelles la concernant si son état le permet. Ce n’est qu’en cas d’impossibilité pour le mandant de prendre une décision éclairée que le juge pourra prévoir l’assistance de la personne protégée.
Le mandataire devra établir chaque année un compte de sa gestion que le juge pourra toujours lui demander de produire en vue de sa vérification par le greffier en chef.
La sécurisation des fonds des personnes protégées
Le texte crée un droit au maintien des comptes bancaires de la personne protégée et met fin à la pratique ces « comptes pivots » (art. 7 ; art. 427 cc). Le dispositif interdit également à la personne chargée de la protection d’ouvrir un autre compte sans l’accord du juge ou du conseil de famille afin d’éviter le contournement de cette disposition.
De même, les capitaux revenant à une personne protégée devront être versés directement sur un compte exclusivement à leur nom (art. 7 ; art. 498 cc).
La vérification des comptes de gestion des personnes chargés d’une mesure de protection est améliorée. Un compte de gestion devra être présenté chaque année (art. 7 ; art. 510 cc) et sera soumis à la vérification du greffier en chef et, le cas échéant, au subrogé tuteur ou subrogé curateur (art. 7 ; art. 511 cc). A défaut d’existence de patrimoine, le juge pourra le dispenser d’établir ce compte de gestion (art. 7 ; art. 512 cc).
Afin de faciliter la gestion du patrimoine du majeur protégé, il sera autorisé de :
 permettre au majeur de procéder, sans autorisation du juge ou du conseil de famille ou sans assistance, à certaines modifications d’un contrat d’assurance-vie (article 21) ;
lorsque le stipulant d’un contrat d’assurance sur la vie est un majeur sous curatelle, exiger une simple assistance du curateur pour souscrire ou racheter un tel contrat ainsi que pour désigner ou changer son bénéficiaire (article 30) ;
étendre aux contrats d’assurances régis par le code de la mutualité le dispositif prévu pour les contrats d’assurance régis par le code des assurances (article 30) ;
permettre, quand l’importance du patrimoine du majeur protégé le justifie, de placer ses biens, sous l’autorisation du juge des tutelles, dans une fiducie-gestion (article 8).
Mettre en place un régime d’accompagnement social spécifique
La loi prévoit des mesures spécifiques pour l’accompagnement des personnes en situation de détresse sociale, cet accompagnement social devant être distingué de l’altération des facultés mentales de l’intéressé et ne devant pas être automatiquement de nature judiciaire.
Afin de remplacer l’actuelle tutelle aux prestations sociales (supprimée par l’article 32), il est institué un dispositif d’intervention gradué comportant trois phases, dans lequel le juge ne serait que l’ultime recours :
d’abord, une mise en place d’un accompagnement social personnalisé de nature contractuelle (MASP) à la charge du département (art. 8 ; art. L. 271-1 du code de l’action sociale et des familles), cette aide à la gestion ne pouvant concerner que les prestations sociales (cette mesure pouvant également être ouverte à l’issue d’une MAJ arrivée à échéance) ;
en l’absence d’effet, la possibilité est offerte au département de demander au juge l’affectation directe des prestations sociales aux frais de logement de la personne (art. 8 ; art. L. 271-4 casf) ;
en cas d’échec, une mesure d’assistance judiciaire (MAJ) pourra être prononcée par le juge, à la seule initiative du procureur de la République, pour une durée de deux ans renouvelable sans pouvoir excéder quatre ans (art. 7 ; art. 495 cc). La MAJ ne pourra être prononcée que pour la gestion des seules prestations sociales de l’intéressé et non à l’ensemble de ses ressources (art. 7 : Art. 495-4 c).
Renforcer les acteurs
L’unification sous un même statut des professionnels exerçant une charge tutélaire
Le texte uniformise le régime juridique applicable aux personnes qui exercent à titre habituel des mesures de protection juridique ordonnées par le juge, afin de mettre fin aux abus. Les articles 14, 15 et 19 à 24 définissent les règles applicables à la nouvelle profession de « mandataire judiciaire à la protection des majeurs ».
Il pourra s’agir de personnes physiques intervenant à titre individuel ou en qualité de préposé d’un établissement social ou médico-social qui devront satisfaire à des conditions d’âge, de moralité, de formation et d’expérience professionnelle définies par un décret. Le mandataire devra être titulaire d’un certificat délivré par l’Etat au terme d’une formation adaptée (article 19).
S’il s’agit d’une personne morale, celle-ci devra être inscrite sur une liste dressée par le Préfet au terme d’un agrément sur avis conforme du procureur de la République. Leur responsabilité sera renforcée par une prestation de serment (article 19). Par ailleurs, il est précisé que :
le préposé établissement social ou médico-social, assure sa mission de protection en toute indépendance par rapport à cet établissement ;
un établissement social ou médico-social ne pourra pas désigner l’un de ses agents pour exercer les fonctions de mandataire judiciaire à la protection des majeurs à moins que les conditions d’un exercice indépendant des mesures de protection ordonnées par le juge des tutelles soient garanties ;
l’obligation de déclaration préalable des préposés d’établissement à l’ensemble des établissements sociaux ou médico-sociaux soit étendue, qu’ils soient publics ou privés ;
soient prévues des sanctions administratives et pénales en cas de manquement à ce devoir d’indépendance ;
soit conservé le financement par « mois-mesure » des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, personnes physiques, en le soumettant à des indicateurs identiques à ceux retenus pour la dotation globale de financement.
Toutefois, les associations tutélaires pourront continuer à bénéficier d’aides des collectivités publiques au titre de leur fonctionnement général, qu’il s’agisse de subventions ou de mises à disposition de locaux (art. 9 ; art. 420 cc).
Une liste nationale des délégués aux prestations familiales dont l’agrément a été suspendu, retiré ou annulé, ou dont l’autorisation a été retirée devra être établie (art. 23 ; art. L. 474-1-1 casf). Par ailleurs, les personnes appelées à exercer ou exerçant une mesure de protection juridique peuvent bénéficier de conseils et d’une information dispensés dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat (article 24).
Les personnes appelées à exercer une mesure de protection juridique pourront bénéficier à leur demande d’une information relative à cette charge (art. 24 ; art. L. 215-4 casf).
Le rôle du procureur de la République
Son rôle est étendu puisqu’il reçoit une mission nouvelle de surveillance générale tant des administrations légales et des tutelles des mineurs (art. 6 ; art. 388-3 cc) que des mesures de protection des majeurs (art. 7 ; art. 416 cc).
En supprimant la saisine d’office du juge des tutelles, la loi lui confie, en outre, un rôle de filtre des demandes d’ouverture de mesures de protection (art. 7 ; art. 416 cc). Il est le seul compétent pour demander une mesure d’assistance judiciaire (art. 7 ; art. 495-2 cc). De plus, il dresse la liste des médecins pouvant délivrer le certificat médical nécessaire à l’ouverture d’une mesure de protection (art. 20 ; art. L. 313-3 casf).
Maîtriser les financements
Le nouveau régime de financement contient les ingrédients d’un financement mieux maîtrisé des mesures de protection qui devront être traduits dans le cadre du PLF 2009.
Une uniformisation des modes de financement
En premier lieu, le texte prévoit des modalités de financement uniformes quelle que soit la mesure de protection (art. 7 ; art. 419 cc). Sont ainsi supprimées les distinctions et ces mesures seront financées :
d’une part, par des prélèvements sur les ressources de la personne protégée ;
d’autre part, à titre complémentaire ou à défaut de ressources, par un financement public.
En deuxième lieu, la répartition du financement public, entre Etat, organismes débiteurs de prestations sociales et collectivités publiques, est simplifiée (art. 25 ; art. L. 361-1 casf) :
les mesures prononcées au titre du mandat spécial dans le cadre de sauvegardes de justice, curatelles, tutelles seront prises en charge en fonction des prestations sociales dont bénéficie la personne, soit par l’Etat, soit par les organismes débiteurs de prestations sociales (le département n’assumera donc aucunement le financement d’une curatelle, d’une tutelle ou d’un mandat spécial dans le cadre de la sauvegarde de justice, et ce, afin de limiter le coût de ces mesures pour le département) ;
la mesure d’accompagnement judiciaire (MAJ) sera financée en fonction des prestations de la mesure (le département financera la MAJ soit lorsqu’il verse la seule prestation ou l’ensemble des prestations sociales faisant l’objet de la mesure, soit, lorsque la mesure porte sur plusieurs prestations sociales, s’il verse la prestation du montant le plus élevé).
En dernier lieu, la loi prévoit la généralisation du financement des mesures de protection par le biais d’une dotation globale. Grâce aux différents éléments, la croissance du coût des mesures devrait être limitée à 496 millions €, soit 8,2 % au lieu des 40, 4 M€ envisagés par les projections.
Un accroissement maîtrisé de la charge financière incombant aux départements
Les départements devront supporter le coût des mesures de protection dans deux hypothèses (article 17) :
d’une part, au titre du dispositif social spécifique (MASP et établissement des rapports circonstanciés d’évaluation), pour un coût qui peut être établi à 14,3 millions d’euros en 2009 et 46,7 millions d’euros en 2013 ;
d’autre part, au titre du financement des mesures d’accompagnement judiciaire (MAJ) pour un coût qui peut être estimé à 7,4 millions d’euros en 2009 et 0,9 millions d’euros en 2013, la suppression de la tutelle aux prestations sociales adultes devant permettre une économie estimée à 20,4 M€ en 2009 et à 27 M€ en 2013.
L’impact financier, pour les départements serait le suivant :
une économie de 6 M€ en 2009 ;
une augmentation de 7 M€ en 2010 ;
une augmentation de 14,3 M€ en 2011 ;
une augmentation de 18,3 M€ en 2012 ;
une augmentation de 19,7 M€ en 2013 ;
Enfin, de 2010 à 2015, le Gouvernement devra remettre chaque année un rapport au Parlement dressant le bilan statistique de la mise en œuvre de la MASP, ainsi que du nombre de MAJ, afin que puissent être respectés les engagements de compensation des charges financières pour les départements (article 46). |
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