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L’Europe et les parlements nationaux

Par Hubert Haenel, sénateur du Haut-Rhin
La Revue Parlementaire, samedi 1 juillet 2006

De manière plus ou moins consciente, plus ou moins explicite, un schéma institutionnel inspiré du fédéralisme allemand est depuis longtemps plaqué sur la construction européenne.Dans cette optique, la priorité doit être de développer les pouvoirs du Parlement européen, que l’on voit appelé à jouer dans le système européen à peu près le rôle du Bundestag dans le système allemand, tandis que le Conseil deviendrait l’équivalent du Bundesrat, et la Commission celui du Bundesregierung.

Aujourd’hui, Il paraît de moins en moins vraisemblable qu’un tel schéma puisse convenir à une Europe de 25 et bientôt 27 États, rassemblant près de 500 millions de personnes d’une grande diversité sur tous les plans. L’augmentation des pouvoirs du Parlement européen n’a manifestement pas suffi à faire disparaître le sentiment d’un "déficit démocratique". A trop s’enfermer dans un schéma institutionnel préconçu, à trop identifier le progrès de la construction européenne avec la réalisation de ce schéma, l’Europe a eu tendance à se couper des citoyens.

Les "non" français et néerlandais au traité constitutionnel sont une sonnette d’alarme dont nous devons tenir compte, même si, comme c’est mon cas, nous regrettons ces résultats.

Je crois que l’idée d’une "Fédération d’États-nations" avancée par Jacques Delors est un meilleur fil conducteur pour aborder les problèmes de l’Europe d’aujourd’hui et de demain. Dans cette approche, la construction européenne doit préserver son originalité, qui est de rechercher un exercice en commun des souverainetés plutôt que la mise en place d’un État fédéral ; et pour cela, il faut conjuguer toutes les légitimités en présence, y compris celle dont les parlements nationaux sont dépositaires.

Mieux associer les parlements nationaux aux activités de l’Union est un moyen de resserrer les liens entre l’Europe et les citoyens, et de donner à la construction européenne une base plus large et plus solide.

Mais comment avancer dans cette association, et sur quels thèmes ?

Les parlements nationaux ont des responsabilités importantes dans le domaine européen. Leur approbation est nécessaire pour les actes les plus fondamentaux de l’Union : révision des traités, adhésion de nouveaux États, fixation des ressources propres du budget communautaire, mise en place éventuelle d’une défense commune. Les parlements nationaux ont également à contrôler l’action européenne de leurs gouvernements : une tendance s’affirme, aujourd’hui, pour approfondir ce contrôle. Enfin, la dimension interparlementaire prend plusieurs formes : la conférence des présidents des parlements, la COSAC, l’Assemblée de l’UEO pour les questions de défense, sans oublier la formule de la Convention où les parlements nationaux ont une grande place. Il convient aussi de mentionner les réunions entre parlementaires européens et nationaux telles que celle qui a été organisée par la présidence autrichienne les 8 et 9 mai derniers à Bruxelles.

Un mouvement se dessine en faveur d’une association plus étroite des parlements nationaux. Le traité constitutionnel proposait un pas en avant important, en leur accordant une responsabilité directe dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité. Le processus de ratification étant bloqué, il convient d’avancer dès aujourd’hui dans ce domaine sur la base des textes actuels.

Le président Barroso a fait, dans cet esprit, des propositions pragmatiques. Il s’est déclaré prêt à ce que la Commission adresse directement aux parlements nationaux ses propositions législatives, ses "livres verts" et ses "libres blancs" ; et il s’est déclaré prêt à recevoir les observations en retour des parlements nationaux, notamment en ce qui concerne la subsidiarité et la proportionnalité, à condition qu’elles soient adressées en temps utile. Ainsi, un dialogue direct pourra s’ouvrir, dans la transparence. Le Conseil européen, lors de sa réunion des 15 et 16 juin, s’est à son tour prononcé en ce sens ; il a également rappelé que les traités existants permettent aux parlements nationaux de se concerter au sein de la COSAC pour avoir des références communes en matière de subsidiarité et de proportionnalité.

Les conditions sont donc réunies pour mettre en place, à droit constant, une forme de "veille" des parlements nationaux en matière de subsidiarité et de proportionnalité.

Mais si les citoyens admettent mal, dans certaines matières, un interventionnisme excessif ou injustifié de la part de l’Union, ils attendent en même temps de celle-ci une action plus efficace sur d’autres sujets. C’est le cas en matière de politique étrangère et de sécurité commune, d’aspects opérationnels de la coopération judiciaire et policière ; c’est également le cas des domaines économiques et budgétaires où l’action européenne prend la forme d’une coordination.Dans tous les cas, il s’agit de politiques essentiellement intergouvernementales.

Or, l’association collective des parlements nationaux à ces politiques - sans préjudice du rôle du Parlement européen - est un moyen de renforcer la légitimité, mais aussi l’efficacité de celles-ci. Comment concevoir une coordination des politiques budgétaires pleinement efficace sans une association étroite des parlements nationaux qui votent les budgets ? Comment espérer une mobilisation autour de la stratégie de Lisbonne sans une forte implication des parlements nationaux qui sont parmi les responsables de sa mise en oeuvre ?

Il en est de même dans le cas de la politique européenne de sécurité et de défense. Les citoyens sont globalement favorables à ce que l’Europe s’affirme davantage dans ce domaine. Mais il est au coeur des souverainetés nationales : les questions traitées sont sensibles entre toutes. Le développement et l’approfondissement de la PESD sont donc inconcevables sans un contrôle parlementaire effectif à tous les échelons. Or, nous sommes dans un domaine où le Parlement européen n’a guère de légitimité pour intervenir. La PESD est par excellence une politique de nature intergouvernementale, et ce sont les parlements nationaux qui votent les budgets de défense et autorisent, le cas échéant, l’engagement des forces dans un conflit. C’est donc essentiellement sur les parlements nationaux que peut et doit reposer le contrôle de la PESD.

Il est ainsi nécessaire de dégager, dans le cadre actuel, des voies pour développer ou renforcer le contrôle interparlementaire dans les différents domaines couverts par des mécanismes intergouvernementaux sous leurs diverses formes.

Une des voies possibles me paraît être le renforcement de la COSAC, seule instance interparlementaire reconnue par les traités. Fondée sur une égale représentation des pays membres, la COSAC est de ce fait bien placée pour devenir le cadre d’un suivi collectif des grandes politiques intergouvernementales. C’est pourquoi un rapprochement entre la COSAC et l’assemblée de l’UEO me paraît souhaitable.

À terme, je crois que nous devrions chercher à avoir un cadre unique pour la coopération interparlementaire, afin d’avoir une instance identifiable par les citoyens et qui soit un interlocuteur incontournable pour les gouvernements et les institutions.

* Hubert Haenel est l’auteur de : "Les parlements nationaux, un appui pour l’Europe" (Notes de la Fondation Robert Schuman)

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